Introducción
El proyecto de ley contiene delegaciones legislativas al Poder Ejecutivo nacional de emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, social, previsional, de seguridad, defensa, tarifaria, energética, sanitaria y social. En función de ello, declara la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, previsional, de seguridad, defensa, tarifaria, energética, sanitaria, administrativa y social hasta el 31 de diciembre de 2025, aclarando que dicho plazo podrá ser prorrogado por el Poder Ejecutivo nacional por el plazo máximo de dos (2) años. Y en ese contexto, solicita la famosa delegación de poderes al Poder Ejecutivo nacional de las facultades comprendidas en el presente proyecto de ley (en adelante PdL) y en los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional (en adelante CN).
¿Qué es la delegación de facultades del art. 76 de la CN?
Bien, el artículo 76 de la CN dice que “Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa".
Es decir, la misma CN lo prohíbe pero deja aclarado las excepciones, al disponer que en materia de administración o de emergencia pública sí podría preverse una delegación de facultades, siempre que se precise el alcance de dicha delegación, tanto en el contenido como en el tiempo. En este último supuesto, la misma CN (disposición transitoria 8va) dice “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley".
Ahora, para avanzar en esta línea es fundamental que el mismo Congreso (con sus dos cámaras) apruebe tal delegación de facultades, por las cuales el Poder Ejecutivo dictará actos (decretos) en cuestiones que ordinariamente la CN le asigna al Congreso de la Nación.
Recordemos que, una vez efectuada la delegación, conforme al artículo 100, inciso 12, de la CN, le corresponde al Jefe de Gabinete de Ministros refrendar los actos que el presidente dicte en el contexto de dicha delegación de facultades, y los mismos estarán bajo el control de la Comisión Bicameral.
De hecho, y en relación a la Comisión, la ley 26.122 establece que se integrará por ocho (8) diputados y ocho (8) senadores, designados por sus respectivos presidentes de cámara, a propuesta de los bloques parlamentarios respetando la proporción de las representaciones políticas.
Ante ello, la mencionada Comisión realizará un dictamen sobre la validez o no de los decretos emitidos por el Poder Ejecutivo, en relación a las facultades delegadas.
Análisis del proyecto de ley
Por empezar, y desde un plano muy general, se aprecia una clara intención de ofrecer un cambio radical en la forma de interacción con los ciudadanos, proponiendo métodos más ágiles, basados en soportes tecnológicos y priorizando las distancias por sobre la presencialidad (arts. 12, 13 y 14 del PdL).
Luego de ello, propone una gran batería de modificaciones para ser tratadas y debatidas por los legisladores. Es cierto que todo esto está apoyado en un gran potencial, pero considero oportuno considerar, entre los tantos temas que aborda, aquellos puntos que guardan relación al turismo (tanto directa como indirectamente), como lo son: 1) sociedades; 2) Ley nacional de turismo y 3) Ley de turismo estudiantil.
1. Sociedades
ARTÍCULO 74.- Sustitúyese el artículo 1° de la Ley General de Sociedades No 19.550, T.O 1984 y sus modificatorias, por el siguiente:
"ARTÍCULO 1°.- Concepto. Hay sociedad si una o más personas, en forma organizada conforme a uno de los tipos previstos en esta ley, o regida por la Sección IV de este Capítulo, se obligan a realizar aportes para aplicarlos a la producción o intercambio de bienes o servicios, corriendo un riesgo común, participando de los beneficios y soportando las pérdidas. Si el tipo social prevé dos clases distintas de socios, estos deben ser dos o más.
La sociedad anónima y la sociedad de responsabilidad limitada pueden constituirse por una sola persona. La sociedad unipersonal no puede constituirse por una sociedad unipersonal.
Sociedades con otra finalidad. El contrato social o estatuto puede prever cualquier destino para los beneficios de la actividad o la forma de aprovecharlos. Pueden prever también el no reparto de utilidades entre los socios. Para introducir esta clase de disposiciones en el contrato social o estatuto de sociedad existente, se requiere el voto unánime de los socios.
Principios aplicables a las sociedades. El contrato social, el estatuto, sus modificaciones y las resoluciones de los órganos societarios, se rigen por el principio de la autonomía de la voluntad, en tanto no contradigan normas imperativas de esta ley. Las normas reglamentarias que dicten los Registros Públicos y las autoridades de aplicación no podrán invalidar, restringir, ampliar o condicionar lo dispuesto en la ley ni las disposiciones válidamente adoptadas por las partes.
Rige el principio de igualdad de trato a todos los socios, aunque se trate del Estado y se invoque un interés público."
De la lectura del segundo párrafo, se aprecia que se suma la sociedad de responsabilidad limitada (en adelante SRL) como opción de sociedad unipersonal. Es decir, antes se podían constituir con dos o más socios, pero con un techo de hasta cincuenta. En el caso de aprobarse, aquellos emprendedores que deseen estructurar su unidad de negocio en un formato societario, siendo ellos los únicos emprendedores, podrán optar por una sociedad anónima unipersonal, una sociedad de responsabilidad limitada y por una sociedad por acciones simplificada.
También se plantea un amplio respeto a la autonomía de la voluntad, en línea con la mirada dispuesta en el famoso DNU 70/2023 sobre contratos, respecto al contrato social, como elemento esencial de creación de sociedades. De acuerdo al tercer párrafo del artículo en cuestión.
2. Ley Nacional de Turismo 25.997
De la lectura del artículo 478 del PdL, se observa que se elimina uno de los seis principios rectores del artículo 2º de dicha ley, manteniendo los restantes. Se trata del principio sobre desarrollo social, económico y cultural, el cual sostenía que “El turismo es un derecho social y económico de las personas dada su contribución al desarrollo integral en el aprovechamiento del tiempo libre y en la revalorización de la identidad cultural de las comunidades”.
También introduce cambios en los deberes y facultades del organismo de aplicación de la ley, los que desde una mirada simple y cuantitativa, se reducen comparado con los vigentes en la ley, en sus artículos 7º y 8º. A saber:
- ARTÍCULO 7°.- Deberes. Son deberes de la autoridad de aplicación los siguientes: a) Fijar las políticas nacionales de la actividad turística con el fin de planificar, programar, promover, capacitar, preservar, proteger, generar inversión y fomentar el desarrollo en el marco de un plan federal estratégico a presentarse dentro de los DOCE (12) meses siguientes a la promulgación de la presente ley;
b) Proponer las reglamentaciones relacionadas con las actividades turísticas, los productos turísticos y los servicios a su cargo, las que serán consultadas al Consejo Federal de Turismo y a la Cámara Argentina de Turismo;
c) Coordinar, incentivar e impulsar las acciones para la promoción turística de nuestro país tanto a nivel interno como en el exterior;
d) Controlar el cumplimiento de la reglamentación y de las normas complementarias que oportunamente se dicten;
e) Gestionar la revisión de las disposiciones o conductas que impidan o dificulten el desarrollo del turismo;
f) Favorecer el intercambio turístico, la promoción y la difusión mediante acuerdos y/o convenios multilaterales con otros países u organismos, a los fines de incrementar e incentivar el turismo hacia nuestro país y/o la región;
g) Propiciar la investigación, formación y capacitación técnica y profesional de la actividad;
h) Promover una conciencia turística en la población;
i) Administrar el Fondo Nacional de Turismo;
j) Impulsar e incentivar las inversiones privadas con propósito turístico en nuestro país, tanto nacionales como extranjeras. - ARTÍCULO 8°.- Facultades. La autoridad de aplicación tiene, sin perjuicio de las no enunciadas y que le fueran inherentes para posibilitar el mejor alcance de sus finalidades, las siguientes facultades:
a) Acordar las regiones, zonas, corredores, circuitos y productos turísticos con las provincias, municipios intervinientes y/o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
b) Disponer la realización de emprendimientos de interés turístico, prestando apoyo económico para la ejecución de obras de carácter público, equipamiento e infraestructura turística, en consenso con la provincia, municipio interviniente y/o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
c) Gestionar y/o conceder créditos para la construcción, ampliación o refacción de las distintas tipologías y para el pago de deudas provenientes de esos conceptos en las condiciones que se establezcan, previo consenso con las provincias, los municipios intervinientes y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su caso;
d) Promover acciones tendientes a instaurar incentivos que favorezcan la radicación de capitales en la República Argentina;
e) Celebrar convenios con instituciones o empresas públicas o privadas nacionales o extranjeras para toda acción conducente al cumplimiento de los alcances y objetivos de la presente ley, incluyendo la instalación de oficinas de promoción en el exterior;
f) Promover, coordinar, asistir e informar a instituciones educativas donde se impartan enseñanzas para la formación de profesionales y de personal idóneo en las actividades relacionadas con el turismo;
g) Organizar y participar en congresos, conferencias, u otros eventos similares con las provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, organizaciones empresariales, instituciones académicas representativas del sector y/u organismos extranjeros;
h) Realizar e implementar estrategias de capacitación, información, concientización, promoción y prevención conmiras a difundir la actividad turística;
i) La organización, programación, colaboración y contribución económica para la participación del país en ferias, exposiciones, congresos o eventos similares de carácter turístico.
Por otro lado, con referencia al Consejo Federal de Turismo, se plantea un simple cambio en las atribuciones, reguladas en el artículo 12 de la ley nacional de turismo, de acuerdo al artículo 481 del proyecto, y es que se suma una atribución con las ya fijadas anteriormente. La cual dice, en su inciso h, que será atribución del referido Consejo desarrollar aquellas actividades que le sean encomendadas por la autoridad de aplicación de la presente ley.
3. Ley de Turismo Estudiantil 25.599
Entre algunos cambios, se destacan el que se observa en el artículo 5º, inciso g, donde se propone reemplazar la redacción, hasta ahora vigente, que decía“g) Cantidad de servicios programados, vendidos o reservados, indicando la fecha de salida prevista de los contingentes, establecimiento educativo al que pertenecen, destino, hotel en el que serán alojados, transporte a utilizar y todos los servicios que se incluyan. Se deberá especificar expresamente el precio total y el precio por contingente, la calidad, el tipo y la categoría de los diferentes servicios. Asimismo, salvo que se trate del año de iniciación de la actividad, se deberá acompañar una memoria en la que se consigne el detalle estadístico de la actividad realizada el año anterior”.Por el siguiente: “Una memoria en la que se consigne el detalle estadístico de la actividad realizada el año anterior”.
Luego, de acuerdo con el artículo 489 del PdL, se advierte una suerte de corrección formal, acorde a la propuesta del DNU 70/2023 al derogar la ley 18.829, cuando dice que "la Autoridad de Aplicación podrá aplicar la sanción de cancelación del Certificado Nacional de Autorización para Agencias de Turismo Estudiantil a las agencias de viajes turísticos que transgredan las prescripciones de la presente ley, de conformidad al procedimiento fijado en el artículo 16 bis y subsiguientes. Los Agentes de Viajes que desarrollen Turismo Estudiantil, sin contar con el Certificado exigido por el artículo 1o de la presente ley, en cualquiera de sus modalidades, serán pasibles del máximo de la sanción de multa dispuesta en el artículo 6. Para el supuesto de reincidencia, la multa impuesta podrá ser quintuplicada”.
Sin perjuicio de los demás agregados que hacen a cuestiones de procedimiento sumarial y. eventualmente, aplicación de sanciones y el procedimiento que ello involucra. Todo ello se puede advertir de la simple lectura de los artículos 490, 491, 492, 493, 494, 495 y 496 del PdL.
Conclusión
Respecto de los cambios que se proponen, y los que serán oportunamente objeto de debate por el Congreso de la Nación, considero:
- Sociedades: interesante el cambio de sumar a las SRL como otra opción para los emprendedores en poder estructurar sus unidades de negocios de manera unipersonal, sin la necesidad de tener que acudir a una figura compleja, al menos para los pequeños negocios, como las sociedades anónimas unipersonales. Es cierto que queda la opción de las sociedades por acciones simplificadas, pero en los últimos años (al menos en lo que sucedió en el marco de la Inspección General de Justicia) se las han visto envueltas en cuestiones muy difíciles para lograr sus inscripciones. Dicho ello, advierto como interesante, desde la mirada que un emprendedor puede poseer, este agregado a la familia de sociedades unipersonales.
- Ley Nacional de Turismo: desde una mirada legal, no encuentro objeciones sobre los cambios propuestos. Ahora bien, en cuanto a las cuestiones operativas del organismo, admito que resulta desafiante poder proyectar un acierto o no en la elección de tales cambios. Digo, las modificaciones a las facultades y deberes del organismo de aplicación, se podrán ver como a cerdas o no, en el mismo ejercicio.
- Ley de Turismo Estudiantil: celebro que, pese a la derogación de la ley 18.829 (determinada en el DNU 70/2023), se haya enfatizado la necesidad de contar con autorización, y con ello objeto de controles, a las agencias que operen en el turismo estudiantil. Un segmento que a las claras resulta ser muy especial. Pero lo importante de esta actividad está en los distintos seguros y coberturas que se proponen. Como el caso de la famosa“cuota cero”que brinda una protección económica al contrato, atento a los extensos plazos de pago, considerando el momento que se comienza a pagar la cuota y la fecha de viaje. Para ello, habrá que estar muy atentos a eventuales modificaciones en las normas complementarias, como el caso de la Resolución 23/2014.
Me atrevo a enfatizar lo que a mi criterio es la esencia del cambio de regulación en este segmento, luego de la mala experiencia con la empresa Zaiga Travel, donde el énfasis se puso en la protección económica, lo que no solo derivó en el sistema conocido de la cuota cero (el cual cubre ciertos servicios, como alojamiento, transporte, comidas y excursiones diurnas sin riesgo) sino también en controles preventivos a partir de la exigencia de documentación que respalde las contrataciones con prestadores directos de los servicios turísticos comprometidos, y no siendo suficiente la declaración jurada de ello. Como dije, habrá que estar muy atento a los posibles o eventuales cambios en la regulación del turismo estudiantil, más allá de lo que se propone en la ley 25.599.
Bibliografía
- Gelli, María Angélica. Constitución de la Nación Argentina comentada y concordada, 4ta edición ampliada y actualizada. Buenos Aires: La Ley, 2011. v. 2. ISBN 978-987-03-1342-7
- Sabsay, Daniel A. Manual de derecho constitucional / Daniel A. Sabsay. - 2º ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: La Ley, 2022. ISBN 978-987-03-4381-3.